Eind november 2020 heeft de Brusselse regering op een persconferentie aangekondigd dat wie vanaf 2022 in Brussel met de auto rijdt een kilometerheffing zal moeten betalen. De kilometerheffing zal “slim” zijn, dat wil zeggen dat het tarief enerzijds zal variëren in functie van het tijdstip waarop van het Brusselse wegennet gebruik zal worden gemaakt, en anderzijds om in functie van het vermogen van het voertuig. Met dit nieuwe systeem wil de Brusselse regering afstappen van het model van de bestaande verkeersbelasting, dat het “bezit” van een wagen belast, en over stappen naar een nieuwe belasting, een kilometerheffing, die het “gebruik” van een wagen belast. De nieuwe kilometerheffing komt dus ter vervanging van de verkeersbelasting die in het Brussels Gewest zal worden afgeschaft.
De Brusselse kilometerheffing die de naam SmartMove heeft meegekregen, heeft reeds heel wat politiek stof doen opwaaien, en dat is niet zo verwonderlijk. Ondanks de nobele politieke bedoelingen van de Brusselse politici om iets te doen aan de verkeersknoop in het hoofdstedelijk gewest, zijn er toch wel wat kanttekeningen te plaatsen bij dit nieuwe belastingsysteem.
Om te beginnen is er de sociale dimensie van een bestraffende belasting. Het sturen van de verkeersstroom via aanpasbare belastingtarieven kan maar succesvol zijn als de tarieven tijdens de ochtend- en avondspits hoog genoeg zijn. Het is immers pas als “het pijn doet” dat mensen hun gedrag zullen aanpassen, enfin toch diegenen die op hun centen moeten letten. De kilometerheffing krijgt hierdoor toch een elitair kantje. Bovendien zal er ook een pervers sociaal effect ontstaan naar aanleiding van de doorrekening van de kilometerheffing naar de consument door leveranciers van pakjes, hersteldiensten aan huis, bouwfirma’s, etc. De consument zal overigens niet enkel voor de kilometerheffing moeten opdraaien, op deze doorgerekende kost zal ook nog eens BTW moeten worden betaald.
Maar naast de sociale aspecten, vormt ook de bevoegdheidsverdeling in de huidige staatsstructuur een belangrijke hinderpaal voor de invoering van de Brusselse kilometerheffing. Door onze opeenvolgende staatshervormingen is de bevoegdheid rond verkeersfiscaliteit van het federale niveau doorgeschoven naar de gewesten. In de Bijzondere Financieringswet is dan ook bepaald dat de verkeersbelasting op de autovoertuigen en de belasting op de inverkeerstelling “gewestelijke belastingen” zijn. Op het eerste zicht zou men dus kunnen denken dat de gewesten de volle bevoegdheid hebben gekregen met betrekking tot deze belastingen, maar dat is niet helemaal correct. De opbrengst van deze belastingen gaat wel naar de gewesten, maar op het vlak van regelgevende bevoegdheid zijn er een aantal belangrijke beperkingen, die de plannen van de Brusselse regering toch wel zullen doorkruisen.
Vooreerst bepaalt de Bijzondere Financieringswet dat de gewesten enkel bevoegd zijn om “de aanslagvoet, de heffingsgrondslag en de vrijstellingen” van de verkeersbelasting en de belasting op de inverkeerstelling te wijzigen. De gewesten zijn derhalve niet bevoegd om de belastingplichtige, het belastbaar feit of de belastbare materie van deze belastingen te wijzigen. Dit is een belangrijke nuance van de bevoegdheid, omdat dit onder meer impliceert dat de gewesten niet de mogelijkheid hebben om deze belastingen af te schaffen. Indien de Brusselse regering thans stelt dat zij de Brusselse verkeersbelasting gaat afschaffen en gaat vervangen door een kilometerheffing, dan is dat juridisch niet correct. De Brusselse regering kan de verkeersbelasting als dusdanig niet “afschaffen”. Wat de Brusselse regering wel kan doen is het tarief op 0 zetten, waardoor er een de facto vrijstelling ontstaat voor de belastingplichtigen. In het verleden hebben bijvoorbeeld het Vlaamse en het Brussels gewest van deze techniek reeds gebruik gemaakt om het kijk- en luistergeld “af te schaffen”.
Vervolgens bepaalt de Bijzondere Financieringswet ook dat als de gewesten wijzigingen aanbrengen aan de regelgeving van de verkeersbelasting en de belasting op de inverkeerstelling, deze wijzingen ten aanzien van leasingbedrijven maar gelden als daarvoor een samenwerkingsakkoord tussen alle gewesten werd afgesloten. Dit is één van de vele rare kronkels van de staatshervormingen. Deze regel werd ingevoerd om het risico op fiscale delokalisatie te beperken. Leasingbedrijven zijn immers belangrijke belastingplichtigen voor de verkeersbelasting en door deze bevoegdheidsbeperking wou men, in de geest van een coöperatief federalisme, vermijden dat gewesten met voordelige fiscaliteit belastingplichtige leasingbedrijven van elkaar konden afsnoepen. Indien de Brusselse regering dus van plan is om het tarief van de verkeersbelasting tot 0 euro te herleiden, dan zal deze fiscale vrijstelling niet van toepassing zijn op de in Brussel gevestigde leasingbedrijven, althans niet zolang er op dat vlak geen samenwerkingsakkoord met het Vlaamse en het Waalse gewest wordt afgesloten.
En dat kan op zich al een probleem van juridisch discriminatie vormen, want dat zou immers betekenen dat elke inwoner en elke onderneming die in Brussel is gevestigd kan genieten van een vrijstelling van de verkeersbelasting, behalve leasingbedrijven. Dit zou er dan op neerkomen dat leasingbedrijven in Brussel zouden onderworpen én aan de verkeersbelasting, én aan de kilometerheffing. En de vraag is kan dat wel? Overeenkomstig de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof is een verschil in belastingheffing slechts verenigbaar met het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel, wanneer dat onderscheid is gestoeld op een objectief criterium dat redelijk verantwoord is. Deze redelijke verantwoording moet overigens worden beoordeeld vanuit de aard en het doel van de belasting. De vraag die hierbij dan voor de Brusselse kilometerheffing moet worden gesteld, is de vraag of de redelijke verantwoording voor het niet fiscaal vrijstellen van leasingbedrijven van de verkeersbelasting, kan worden gevonden in het feit dat de andere gewesten geen samenwerkingsakkoord willen afsluiten. Over deze juridische vraag heeft de Raad van State zich reeds gebogen. In een advies van 6 oktober 2011 stelde de Raad van State dat het in stand houden van een ongelijke behandeling “gedurende een niet al te lange termijn” aanvaardbaar is, op grond van de verantwoording dat het voor een volledige hervorming noodzakelijk is dat eerst een samenwerkingsakkoord met de andere gewesten moet worden afgesloten. Indien er met andere woorden geen akkoord mogelijk is met de andere gewesten, is er dus sowieso een ernstig juridisch probleem voor de Brusselse kilometerheffing.
Cruciaal is ook de volgende vraag of de Brusselse regering, naast de verkeersbelasting – die, zonder samenwerkingsakkoord met de andere gewesten, hoe dan ook voor leasingbedrijven blijft bestaan – wel een andere verkeersbelasting kan invoeren onder de vorm van de kilometerheffing. Ook hier is de oplossing terug te vinden in de Bijzondere Financieringswet. Deze wet bepaalt inderdaad dat gewesten gemachtigd zijn om een eigen belasting in te voeren op een materie die reeds wordt belast door een belasting vermeld in de Bijzondere Financieringswet. Kort gezegd komt dit erop neer dat de gewesten de mogelijkheid hebben om in principe naast de bestaande verkeersbelasting ook een kilometerheffing in te voeren, uiteraard op voorwaarde dat zij hierbij niet gaan discrimineren, zoals hierboven reeds werd aangegeven.
Op het eerste zicht lijkt dit dus geen issue te zijn, maar ook hier zijn er juridische problemen te verwachten. Zoals reeds vermeld voorziet de Bijzondere Financieringswet dat de gewesten de regelgeving rond de verkeersbelasting ten aanzien van leasingbedrijven maar kan wijzigen indien er daaromtrent een samenwerkingsakkoord kan worden afgesloten met de andere gewesten. Recent liet Minister Sven Gatz op sociale media weten dat SmartMove niet van toepassing zal zijn op leasewagens. Hiermee liet de minister uitschijnen dat er ook voor de kilometerheffing een samenwerkingsakkoord nodig zou zijn om leasingbedrijven aan de kilometerheffing te kunnen onderwerpen. Deze communicatie werd later weer bijgestuurd door de mededeling dat het samenwerkingsakkoord enkel nodig is in het kader van de afschaffing van de verkeersbelasting, maar niet voor de toepassing van de kilometerheffing. Dit is uiteraard een politieke stelling waarvan de vraag zich stelt, of deze ook juridisch onderbouwd is.
De Brusselse regering stelt in haar communicatie dat de kilometerheffing in tegenstelling tot de verkeersbelasting, een belasting is op het “gebruik” en niet op het “bezit” van een wagen. Hiermee laat de Brusselse regering uitschijnen dat de kilometerheffing een ander type belasting zou zijn dan de verkeersbelasting. Maar is dat wel zo? Wie de toepasselijke wetgeving er op naleest zal kunnen vaststellen dat de verkeersbelasting een belasting is op motorvoertuigen tout court, maar ook dat deze belasting onder meer is verschuldigd door de persoon die een motorvoertuig “aanwendt tot eigen gebruik”. In tegenstelling tot hetgeen de Brusselse regering beweert, belast de verkeersbelasting dus niet enkel het bezit, maar ook het gebruik van een wagen. En omgekeerd, belast de kilometerheffing ook het bezit van een wagen, want de kilometerheffing zal worden opgelegd aan de persoon op wiens naam een voertuig is ingeschreven bij de Dienst Inschrijving Voertuigen (DIV). In wezen gaat het hier dus om gelijksoortige belastingen, die dezelfde belastbare materie belasten, maar waarbij wel de grondslag anders wordt berekend en de tarieven verschillend zijn.
Aangezien de kilometerheffing de facto dezelfde fiscale basiskenmerken bezit als de verkeersbelasting, moet men zich de vraag moet stellen, of de regel uit de Bijzondere Financieringswet die bepaalt dat de regelgeving rond de verkeersbelasting voor leasingvoertuigen maar kan wijzigen dan na een samenwerkingsakkoord tussen alle gewesten, ook niet doorwerkt naar de kilometerheffing. Indien men daar anders over zou oordelen, dan zou een gewest vrij makkelijk deze vervelende bepaling kunnen omzeilen door het tarief van de “echte” verkeersbelasting op 0 te zetten en vervolgens een “alternatieve” verkeersbelasting in te voeren, die het gewest wel toelaat om leasingbedrijven hetzij zwaarder te belasten, hetzij fiscale voordelen toe te kennen. Dit zou dan volledig in tegenstrijd zijn met de geest van Bijzondere Financieringswet die op net dat vlak een fiscale concurrentieslag tussen de gewesten wou vermijden en een coöperatief federalisme wou installeren.
Tot slot moet de Brusselse regering bij de invoering van de kilometerheffing ook rekening houden met een aantal algemene spelregels in relatie met de andere gewesten. Zo bepaalt de Bijzondere Financieringswet dat een gewest bij de uitoefening van haar fiscale bevoegdheden elke deloyale fiscale concurrentie moet uitsluiten, dubbele belasting moet vermijden en het vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal moet garanderen. In de media zijn de protesten van de Vlaamse en Waalse politici tegen de Brusselse kilometerheffing reeds herhaalde malen aan bod gekomen. Zolang het Vlaamse en het Waalse Gewest niet mee overstappen naar een systeem van kilometerheffing is er een probleem van overbelasting van de Vlaamse en Waalse pendelaars die in Brussel komen werken. Zij zijn immers onderworpen aan respectievelijk de Vlaamse en de Waalse verkeersbelasting, maar daarnaast zouden zij dus ook Brusselse kilometerheffing moeten betalen. Omgekeerd betalen Brusselse pendelaars die in het Vlaamse of het Waalse Gewest werken, wel Brusselse kilometerheffing maar geen Vlaamse of Waalse verkeersbelasting.
Deze situatie zou vooreerst beschouwd kunnen worden als “deloyale fiscale concurrentie”. De kilometerheffing zou immers kunnen worden aanzien als een lokmiddel om Vlaamse en Waalse pendelaars aan te sporen om dichter bij het werk in het Brussels Gewest te gaan wonen, zodat ze op die manier kunnen ontsnappen aan de Vlaamse of Waalse verkeersbelasting.
Anderzijds zouden het Vlaamse en het Waalse Gewest ook kunnen argumenteren dat er sprake is van een probleem van “dubbele belasting”. De wetgeving rond de inschrijving van voertuigen bepaalt dat personen en bedrijven die in België zijn gevestigd een voertuig moeten inschrijven bij de Dienst Inschrijving Voertuigen (DIV) alvorens dit voertuig “in het verkeer” kan worden gebracht. “In het verkeer” brengen wil volgens de verkeerswetgeving zeggen “rijden, stilstaan of parkeren op de openbare weg in België.” Wie een voertuig heeft ingeschreven bij de DIV kan dit voertuig dus op de openbare weg gebruiken in gans België. De verkeersbelasting is dan vervolgens verschuldigd door de persoon die is vermeld op het inschrijvingsbewijs bij de DIV.
De logica van dit systeem is dus dat men aan de hand van de inschrijving bij de DIV een voertuig vrij kan gebruiken op de openbare weg in gans België, en als gevolg hiervan verkeersbelasting moet betalen in het gewest waar men is gevestigd. Deze logica wordt nu doorbroken met de Brusselse kilometerheffing die tot gevolg zal hebben dat de personen en bedrijven die in het Vlaamse en het Waalse Gewest zijn gevestigd, een tweede maal belast zullen worden op het gebruik van een voertuig op de openbare weg, wanneer zij de grens van het Brussels Gewest binnenrijden. Dit kan moeilijk anders bekeken worden dan als een dubbele belasting, en de Bijzondere Financieringswet laat dit niet toe. Indien een belastingplichtige dit verzoekt moeten de betrokken gewesten op basis van de procedure die is omschreven in de Bijzondere Financieringswet met elkaar in overleg treden om de dubbele belasting ongedaan te maken. Ook dit is dus een cruciaal probleem van de Brusselse kilometerheffing.
En ook het garanderen van “vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal” kan problemen stellen. Op zich zijn dit vrijheden die EU-lidstaten moeten respecteren, maar door de Bijzondere Financieringswet werden deze principes ook toepasbaar gesteld in de onderlinge verhouding tussen de 3 gewesten. En ook dit kan problemen stellen voor de invoering van de Brusselse kilometerheffing.
Dit blijkt uit een arrest van het Europees Hof van Justitie van 18 juni 2019 met betrekking tot het Duitse wegenvignet. Deze belasting was van toepassing voor iedereen die gebruik maakt van de Duitse Autobahn. De in Duitsland gevestigde belastingplichtigen konden echter de jaarlijkse verkeersbelasting verminderen met het bedrag van het wegenvignet, waardoor de verkeersbelasting volledig werd gecompenseerd. Het resultaat hiervan was dat de economische last van het wegenvignet de facto slechts rustte op bestuurders van in een andere lidstaat dan Duitsland geregistreerde voertuigen. Dit was volgens het Europees Hof van Justitie een onrechtstreekse discriminatie op grond van nationaliteit en strijdig met het vrij verkeer van goederen.
Dit lijkt toch vrij sterk de logica van de Brusselse kilometerheffing te benaderen, aangezien de Brusselse inwoners en bedrijven als compensatie voor de kilometerheffing, een vrijstelling van hun verkeersbelasting krijgen. De fiscale druk van de verkeersfiscaliteit zal dus deels verschuiven van de in Brussel gevestigde personen en bedrijven, naar de buiten Brussel gevestigde personen en bedrijven. Dit kan dus een belemmering vormen van het vrij verkeer dat de gewesten onderling moeten garanderen.
Als conclusie kunnen we dus stellen dat de saga van de Brusselse kilometerheffing vrij tekenend is voor de moeilijkheden die huidige staatsstructuur stelt wanneer belangrijke problemen zoals mobiliteit, maar ook ecologie en volksgezondheid, moeten geregeld worden. De bevoegdheidsimpasse rond de verkeersfiscaliteit van leasingsbedrijven toont aan een vernieuwend fiscaal mobiliteitsbeleid voeren in de huidige context schier onmogelijk is. Voor de Brusselse regering impliceert dit dat zij voor de invoering van een kilometerheffing eigenlijk de instemming nodig heeft van de andere gewesten, zoniet dreigen allerlei juridische problemen de kop op te steken. Het wordt dan ook meer dan tijd om nieuwe stappen te zetten in de staatshervorming.
